專家解讀|《生產安全事故應急條例》立法的現實意義與價值

　　《生產安全事故應急條例》（以下簡稱《條例》）於2019年2月17日正式公布，標誌著安全生產應急管理立法工作取得重大進展，可以說是眾望所歸，對做好新時代安全生產應急管理工作具有特殊而重大的曆史意義。

　　一、開啟了安全生產應急管理法製建設的新征程

　　習近平總書記強調，要推進安全生產法治化進程，進一步完善相關法律法規體係，加快建立安全生產長效機製。從安全生產應急管理法製建設情況看，相關法律條文散見於突發事件應對法、安全生產法、消防法等法律之中，內容過於原則，操作性不夠；同時，現有的應急預案建設和煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通、電力等相關行政法規，也隻是對相關行業領域或者對應急管理某一環節的工作進行了規定，係統性和普適性不夠。《條例》的頒布實施，為應急管理部門、負有安全生產監督管理職責的部門以及全行業領域的應急管理工作提供了基本的法律支撐和法規遵循，推動安全生產應急管理工作真正走上法治化、規範化、製度化軌道。

　　二、強化了應急準備在應急管理工作中的主體地位

　　應急準備是應急管理工作的基本實踐活動，是平時為消除事故隱患、遏製事故危機、有效應對事故災難而進行的組織、物質、技能和精神等準備。每當發生重大險情或事故後，社會和公眾關注的焦點往往是應急處置與救援的成效。而決定應急處置與救援成效的關鍵因素是平時的應急準備水平。應急處置與救援活動是檢驗應急準備水平最直接、最有效的方式。其成效如何，隻不過是應急準備能量在戰時的集中釋放而已。因此，《條例》在立法的定位上，始終圍繞著“平時牽引應急準備，戰時規範應急救援”這一基本任務，目的在於通過《條例》的實施，推動各方牢固樹立“寧可千日無事故、不可一日不準備”的思想，把應急準備作為加強應急管理工作的主要任務，並從應急預案演練、應急救援隊伍、應急物資儲備、應急值班值守等方麵搭建了安全生產應急準備的基本內容。

　　三、明確了有關各方在生產安全事故應急中的職責

　　《條例》在總則中確立了政府統一領導、生產經營單位負責、分級分類管理、整體協調聯動、屬地管理為主的生產安全事故應急體製，明確規定了各級人民政府、應急管理部門、事故單位及其主要負責人在應急處置與救援中所承擔的責任和應當采取的必要措施，以及相應的法律責任，既遵從了上位法明確的相關要求，又理順了政府、部門、企業、社會等有關各方在生產安全事故應急工作中的職責和定位，為推動實現各擔其職、各負其責的生產安全事故應急工作局麵提供了法製保障。

　　四、解決了生產安全事故應急工作中的現實問題

　　生產安全事故應急工作，是保護人民群眾生命財產安全的最後一道防線。近年來，大量事故救援實踐表明，由於在事故應對過程中政府缺乏具體的法律依據，企業開展應急管理工作時缺乏相應的法律規範，使得安全生產應急管理工作在一些地區和單位得不到足夠的重視，應急準備不落實、應急處置不規範和違規指揮、盲目施救等問題十分突出，造成了重大人員傷亡和財產損失。還有多年來基層關心的應急救援隊伍建設問題、現場指揮問題、救援補償問題，都在《條例》中進行了明確回應。可以說，《條例》的實施，是對全國生產安全事故應急工作進行的係統規範，切實解決了長期以來事故應急工作無法可依的問題，為全麵提升應急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

　　國務院應急管理專家組組長 閃淳昌

文件原文：

生產安全事故應急條例

　　第一章　總　　則

　　第一條　為了規範生產安全事故應急工作，保障人民群眾生命和財產安全，根據《中華人民共和國安全生產法》和《中華人民共和國突發事件應對法》，製定本條例。

　　第二條　本條例適用於生產安全事故應急工作；法律、行政法規另有規定的，適用其規定。

　　第三條　國務院統一領導全國的生產安全事故應急工作，縣級以上地方人民政府統一領導本行政區域內的生產安全事故應急工作。生產安全事故應急工作涉及兩個以上行政區域的，由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。

　　縣級以上人民政府應急管理部門和其他對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理的部門（以下統稱負有安全生產監督管理職責的部門）在各自職責範圍內，做好有關行業、領域的生產安全事故應急工作。

　　縣級以上人民政府應急管理部門指導、協調本級人民政府其他負有安全生產監督管理職責的部門和下級人民政府的生產安全事故應急工作。

　　鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關應當協助上級人民政府有關部門依法履行生產安全事故應急工作職責。

　　第四條　生產經營單位應當加強生產安全事故應急工作，建立、健全生產安全事故應急工作責任製，其主要負責人對本單位的生產安全事故應急工作全麵負責。

　　第二章　應急準備

　　第五條　縣級以上人民政府及其負有安全生產監督管理職責的部門和鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關，應當針對可能發生的生產安全事故的特點和危害，進行風險辨識和評估，製定相應的生產安全事故應急救援預案，並依法向社會公布。

　　生產經營單位應當針對本單位可能發生的生產安全事故的特點和危害，進行風險辨識和評估，製定相應的生產安全事故應急救援預案，並向本單位從業人員公布。

　　第六條　生產安全事故應急救援預案應當符合有關法律、法規、規章和標準的規定，具有科學性、針對性和可操作性，明確規定應急組織體係、職責分工以及應急救援程序和措施。

　　有下列情形之一的，生產安全事故應急救援預案製定單位應當及時修訂相關預案：

　　（一）製定預案所依據的法律、法規、規章、標準發生重大變化；

　　（二）應急指揮機構及其職責發生調整；

　　（三）安全生產麵臨的風險發生重大變化；

　　（四）重要應急資源發生重大變化；

　　（五）在預案演練或者應急救援中發現需要修訂預案的重大問題；

　　（六）其他應當修訂的情形。

　　第七條　縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當將其製定的生產安全事故應急救援預案報送本級人民政府備案；易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建築施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅遊景區等人員密集場所經營單位，應當將其製定的生產安全事故應急救援預案按照國家有關規定報送縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門備案，並依法向社會公布。

　　第八條　縣級以上地方人民政府以及縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門，鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關，應當至少每2年組織1次生產安全事故應急救援預案演練。

　　易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建築施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅遊景區等人員密集場所經營單位，應當至少每半年組織1次生產安全事故應急救援預案演練，並將演練情況報送所在地縣級以上地方人民政府負有安全生產監督管理職責的部門。

　　縣級以上地方人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當對本行政區域內前款規定的重點生產經營單位的生產安全事故應急救援預案演練進行抽查；發現演練不符合要求的，應當責令限期改正。

　　第九條　縣級以上人民政府應當加強對生產安全事故應急救援隊伍建設的統一規劃、組織和指導。

　　縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門根據生產安全事故應急工作的實際需要，在重點行業、領域單獨建立或者依托有條件的生產經營單位、社會組織共同建立應急救援隊伍。

　　國家鼓勵和支持生產經營單位和其他社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍。

　　第十條　易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建築施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅遊景區等人員密集場所經營單位，應當建立應急救援隊伍；其中，小型企業或者微型企業等規模較小的生產經營單位，可以不建立應急救援隊伍，但應當指定兼職的應急救援人員，並且可以與鄰近的應急救援隊伍簽訂應急救援協議。

　　工業園區、開發區等產業聚集區域內的生產經營單位，可以聯合建立應急救援隊伍。

　　第十一條　應急救援隊伍的應急救援人員應當具備必要的專業知識、技能、身體素質和心理素質。

　　應急救援隊伍建立單位或者兼職應急救援人員所在單位應當按照國家有關規定對應急救援人員進行培訓；應急救援人員經培訓合格後，方可參加應急救援工作。

　　應急救援隊伍應當配備必要的應急救援裝備和物資，並定期組織訓練。

　　第十二條　生產經營單位應當及時將本單位應急救援隊伍建立情況按照國家有關規定報送縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門，並依法向社會公布。

　　縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門應當定期將本行業、本領域的應急救援隊伍建立情況報送本級人民政府，並依法向社會公布。

　　第十三條　縣級以上地方人民政府應當根據本行政區域內可能發生的生產安全事故的特點和危害，儲備必要的應急救援裝備和物資，並及時更新和補充。

　　易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建築施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅遊景區等人員密集場所經營單位，應當根據本單位可能發生的生產安全事故的特點和危害，配備必要的滅火、排水、通風以及危險物品稀釋、掩埋、收集等應急救援器材、設備和物資，並進行經常性維護、保養，保證正常運轉。

　　第十四條　下列單位應當建立應急值班製度，配備應急值班人員：

　　（一）縣級以上人民政府及其負有安全生產監督管理職責的部門；

　　（二）危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位以及礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建築施工單位；

　　（三）應急救援隊伍。

　　規模較大、危險性較高的易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位應當成立應急處置技術組，實行24小時應急值班。

　　第十五條　生產經營單位應當對從業人員進行應急教育和培訓，保證從業人員具備必要的應急知識，掌握風險防範技能和事故應急措施。

　　第十六條　國務院負有安全生產監督管理職責的部門應當按照國家有關規定建立生產安全事故應急救援信息係統，並采取有效措施，實現數據互聯互通、信息共享。

　　生產經營單位可以通過生產安全事故應急救援信息係統辦理生產安全事故應急救援預案備案手續，報送應急救援預案演練情況和應急救援隊伍建設情況；但依法需要保密的除外。

　　第三章　應急救援

　　第十七條　發生生產安全事故後，生產經營單位應當立即啟動生產安全事故應急救援預案，采取下列一項或者多項應急救援措施，並按照國家有關規定報告事故情況：

　　（一）迅速控製危險源，組織搶救遇險人員；

　　（二）根據事故危害程度，組織現場人員撤離或者采取可能的應急措施後撤離；

　　（三）及時通知可能受到事故影響的單位和人員；

　　（四）采取必要措施，防止事故危害擴大和次生、衍生災害發生；

　　（五）根據需要請求鄰近的應急救援隊伍參加救援，並向參加救援的應急救援隊伍提供相關技術資料、信息和處置方法；

　　（六）維護事故現場秩序，保護事故現場和相關證據；

　　（七）法律、法規規定的其他應急救援措施。

　　第十八條　有關地方人民政府及其部門接到生產安全事故報告後，應當按照國家有關規定上報事故情況，啟動相應的生產安全事故應急救援預案，並按照應急救援預案的規定采取下列一項或者多項應急救援措施：

　　（一）組織搶救遇險人員，救治受傷人員，研判事故發展趨勢以及可能造成的危害；

　　（二）通知可能受到事故影響的單位和人員，隔離事故現場，劃定警戒區域，疏散受到威脅的人員，實施交通管製；

　　（三）采取必要措施，防止事故危害擴大和次生、衍生災害發生，避免或者減少事故對環境造成的危害；

　　（四）依法發布調用和征用應急資源的決定；

　　（五）依法向應急救援隊伍下達救援命令；

　　（六）維護事故現場秩序，組織安撫遇險人員和遇險遇難人員親屬；

　　（七）依法發布有關事故情況和應急救援工作的信息；

　　（八）法律、法規規定的其他應急救援措施。

　　有關地方人民政府不能有效控製生產安全事故的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統一指揮應急救援。

　　第十九條　應急救援隊伍接到有關人民政府及其部門的救援命令或者簽有應急救援協議的生產經營單位的救援請求後，應當立即參加生產安全事故應急救援。

　　應急救援隊伍根據救援命令參加生產安全事故應急救援所耗費用，由事故責任單位承擔；事故責任單位無力承擔的，由有關人民政府協調解決。

　　第二十條　發生生產安全事故後，有關人民政府認為有必要的，可以設立由本級人民政府及其有關部門負責人、應急救援專家、應急救援隊伍負責人、事故發生單位負責人等人員組成的應急救援現場指揮部，並指定現場指揮部總指揮。

　　第二十一條　現場指揮部實行總指揮負責製，按照本級人民政府的授權組織製定並實施生產安全事故現場應急救援方案，協調、指揮有關單位和個人參加現場應急救援。

　　參加生產安全事故現場應急救援的單位和個人應當服從現場指揮部的統一指揮。

　　第二十二條　在生產安全事故應急救援過程中，發現可能直接危及應急救援人員生命安全的緊急情況時，現場指揮部或者統一指揮應急救援的人民政府應當立即采取相應措施消除隱患，降低或者化解風險，必要時可以暫時撤離應急救援人員。

　　第二十三條　生產安全事故發生地人民政府應當為應急救援人員提供必需的後勤保障，並組織通信、交通運輸、醫療衛生、氣象、水文、地質、電力、供水等單位協助應急救援。

　　第二十四條　現場指揮部或者統一指揮生產安全事故應急救援的人民政府及其有關部門應當完整、準確地記錄應急救援的重要事項，妥善保存相關原始資料和證據。

　　第二十五條　生產安全事故的威脅和危害得到控製或者消除後，有關人民政府應當決定停止執行依照本條例和有關法律、法規采取的全部或者部分應急救援措施。

　　第二十六條　有關人民政府及其部門根據生產安全事故應急救援需要依法調用和征用的財產,在使用完畢或者應急救援結束後，應當及時歸還。財產被調用、征用或者調用、征用後毀損、滅失的，有關人民政府及其部門應當按照國家有關規定給予補償。

　　第二十七條　按照國家有關規定成立的生產安全事故調查組應當對應急救援工作進行評估，並在事故調查報告中作出評估結論。

　　第二十八條　縣級以上地方人民政府應當按照國家有關規定，對在生產安全事故應急救援中傷亡的人員及時給予救治和撫恤；符合烈士評定條件的，按照國家有關規定評定為烈士。

　　第四章　法律責任

　　第二十九條　地方各級人民政府和街道辦事處等地方人民政府派出機關以及縣級以上人民政府有關部門違反本條例規定的，由其上級行政機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

　　第三十條　生產經營單位未製定生產安全事故應急救援預案、未定期組織應急救援預案演練、未對從業人員進行應急教育和培訓，生產經營單位的主要負責人在本單位發生生產安全事故時不立即組織搶救的，由縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門依照《中華人民共和國安全生產法》有關規定追究法律責任。

　　第三十一條　生產經營單位未對應急救援器材、設備和物資進行經常性維護、保養，導致發生嚴重生產安全事故或者生產安全事故危害擴大，或者在本單位發生生產安全事故後未立即采取相應的應急救援措施，造成嚴重後果的，由縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門依照《中華人民共和國突發事件應對法》有關規定追究法律責任。

　　第三十二條　生產經營單位未將生產安全事故應急救援預案報送備案、未建立應急值班製度或者配備應急值班人員的，由縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門責令限期改正；逾期未改正的，處3萬元以上5萬元以下的罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上2萬元以下的罰款。

　　第三十三條　違反本條例規定，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第五章　附　　則

　　第三十四條　儲存、使用易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的科研機構、學校、醫院等單位的安全事故應急工作，參照本條例有關規定執行。

　　第三十五條　本條例自2019年4月1日起施行。