一、引言

  40多年來，廣東一直是我國改革開放和對敵鬥爭的前沿。境外情報機構針對廣東的情報刺探活動始終居高不下，網絡黑客攻擊次數有增無減。在中央保密委和廣東省委的堅強領導下，廣東省保密工作一直走在全國前列，多次受到中央領導和國家保密局的肯定。在保密立法方麵，廣東也是潮頭兵，積累了許多有益經驗和做法。

  廣東保密立法範圍廣泛、體係完備、內容充實。在類型上，既有地方性法規、地方政府規章，還有規範性文件以及黨內法規；在內容上，既有以保密工作為主要內容的嚴格意義上的保密法規文件（例如《廣東省泄密案件查處辦法（試行）》），又有對保密工作做出重要規定的其他主題的地方性法規（例如《廣東省計算機信息係統安全保護條例》）和地方政府規章（例如《廣東省涉及國家安全事項的建設項目管理規定》）；在製定主體上，既有廣東省頒布的法規文件，還有各地級市頒布的法規文件（例如《廣州市保守工作秘密規定》）。因為保密工作的特殊性，許多規範性文件可能沒有公開，本文所論僅限於通過公開合法途徑可以獲得的資料。

 二、基本特點

  一是在時間上，廣東保密立法可以分為三個階段。一是起步階段，從1978年改革開放到1988年保密法頒布之前，僅有零星立法，即1983年製定的《廣東省科學技術保密細則》。二是發展階段，從1989年保密法實施到2010年保密法修訂頒布之前，出台了多部重要規定，初步構建了全省的保密製度體係。1991年在全國省市區中第一批製定保密法實施細則，1998年在全國率先製定泄密案件查處規定。2000年之後，又先後製定經管國家秘密人員（2001）、保密要害部門部位（2005）、涉密便攜式計算機（2005）、保密工作協作組（2006）、試卷保密室（2006）、涉密信息設備維修維護（2007）、信息公開保密審查（2008）、辦案人員（2009）等規定。三是深化時期，從2010年新修訂保密法頒布至今，先後出台涉密采購（2010）、國家秘密定密（2014）、黨政領導幹部保密工作責任製（2017）等重要規定，進一步健全完善保密製度體係。

  二是在形式上，廣東保密立法可以分為黨內法規、地方性法規、地方政府規章和規範性文件四類。其中，地方性法規最少，僅1部，即《廣東省計算機信息係統安全保護條例》(2007年)；黨內法規2部，即《中共廣東省委保密委員會辦公室、廣東省國家保密局關於保密要害部門部位保密管理實施細則(試行)》《廣東省黨政領導幹部保密工作責任製實施細則》；地方政府規章4部，即《廣東省科學技術保密細則》《廣東省保守國家秘密實施細則》《廣東省涉及國家安全事項的建設項目管理規定》以及《廣州市保守工作秘密規定》，其中《廣東省科學技術保密細則》已失效；規範性文件最多，有10餘部，包括《廣東省國家秘密定密管理規定實施細則（試行）》《廣東省政府信息公開保密審查辦法》《廣東省經管國家秘密人員管理辦法(試行)》《廣東省國家保密局關於涉密計算機、通信和辦公自動化設備定點維修維護管理的規定》《廣東省涉密便攜式計算機及存儲介質保密管理規定（試行）》《廣東省泄密案件查處辦法（試行）》《廣東省保密工作部門辦案人員基本要求》，以及《廣州市保護商業秘密規定（試行）》《廣州市涉密信息係統保密管理暫行規定》等。

  三是在內容上，廣東保密立法可以分為兩大類，一是綜合性立法，主要是《廣東省保守國家秘密實施細則》，對全省保密工作做出原則性綱領性規定；二是專門性立法，就保密工作的某一方麵做出具體規定。目前出台的規定涉及定密、涉密人員、涉密場所、涉密計算機、涉密資質、涉密采購、案件查辦以及內部管理，幾乎涵蓋保密工作的主要方麵。

  四是在主體上，除省政府和省保密局以外，地級市政府和保密局也很有作為。其中廣州市尤為突出，多次開保密立法的風氣之先。1996年，廣州市保密局製定頒布《廣州市保護商業秘密規定（試行）》（穗密〔1996〕4號），是全國第一個關於保護商業秘密的地方性政策規定；1999年，廣州市保密局製定《廣州市涉密信息係統保密管理暫行規定》《廣州市涉密計算機信息係統保密設施實施規範》（試行），以市委保密委員會名義轉發全市；2001年廣州市政府出台《廣州市保守工作秘密規定》，是迄今關於保守工作秘密的唯一地方政府規章；2003年，廣州市保密局在多年實踐基礎上製定《廣州市保護商業秘密的指導意見》《廣州市保護商業秘密指南》；2019年11月，廣州市保密局在廣泛調研基礎上，又研究製定了《關於加強廣州市保守工作秘密管理的指導意見（試行）》，再次引起熱烈反響。東莞市保密局也先後頒布《東莞市電子政務外網安全保密管理規定（試行）》（2012年）《東莞市計算機信息網絡國際聯網保密管理暫行規定》等規定。

 三、製度創新

  一是在綜合性立法方麵，《廣東省保守國家秘密實施細則》頒布於1991年8月2日，1991年10月1日起施行，與廣東同年頒布實施細則的還有黑龍江、遼寧、湖北、雲南、陝西5省，其他省份都晚於廣東。實施細則沒有分章節，一共才21條，但多達8900餘字，在篇幅上僅次於雲南的11000餘字，而遠遠超出其他省區市。相應的，每一條條文的內容都比較充實，三四百字一條的比比皆是，因此在規定上頗為詳盡。例如關於保密局職責，第四條做了具體列舉，並明確規定保密工作部門是“同級人民政府主管保密工作的職能機構”。關於獎勵製度，第十四條詳細規定了獎勵種類和授予方式。關於懲罰製度，第十五條規定了處分種類，還對應當從重、從輕或者免予行政處分的情形做了規定。

  二是在定密方麵，實施細則第五條即有原則性規定，還明確廣州和深圳兩市可以確定秘密級的不明確事項。2010年新修訂保密法頒布之後，廣東在全國率先出台《關於進一步規範國家秘密確定工作的規定（試行）》（粵辦發〔2010〕3號）。2014年《國家秘密定密管理暫行規定》頒布之後，廣東又製定出台《廣東省國家秘密定密管理規定實施細則（試行）》，對國家規定從多方麵做了補充。比如，區分原始定密和派生定密、增加不得指定為定密責任人的6種情形、補充不得確定為國家秘密的3種事項、規定不明確事項在廣東省內的報批程序、增加應當變更密級、保密期限的3種情形、增加應當解密的2種情形等。廣東省保密局還統一製定了定密授權決定書、定密責任人指定書等文書表格樣式。

  三是在涉密人員方麵，實施細則第十三條即規定，任用經管國家秘密文件、資料的人員，須按規定予以審查批準。2001年發布的《廣東省經管國家秘密人員管理辦法(試行)》做出進一步規定，這也是迄今地方上關於涉密人員的唯一專門規定。該辦法體係完整，內容亦多可取之處。比如該辦法規定，經管人員取得上崗資格證書並經注冊備案，方可從事國家秘密載體管理工作；經管人員應當具備的6項基本條件；經管人員在崗期間發生泄密事件、涉外婚戀、擬脫離本崗位等情形的應當主動報告；經管人員離崗實行脫密期製度，經過脫密期後方可辭職；所在單位應當為經管人員提供安全可靠和符合保密規定的工作環境和條件；各單位對經管人員的職務晉升、評比先進、獎勵等關係切身利益的問題，應當適當考慮經管人員崗位的特殊性，在與其他人員同等條件下，給予優先照顧等。後來發布的《關於保密要害部門部位保密管理實施細則(試行)》(粵委辦〔2005〕57號)又對在保密要害部門部位工作的人員做了規定。

  四是在涉密資質方麵。廣東省保密局目前開展四項涉密資質審查工作，其中涉密信息係統集成資質、國家秘密載體印製資質、武器裝備科研生產單位保密資格3項為國家保密局統一組織開展，均有相關國家規定，涉密計算機、通信及辦公自動化設備定點維修維護保密資格為廣東自行開展，依據廣東自己的立法。在2005年1月1日起實行的《廣東省涉密便攜式計算機及存儲介質保密管理規定（試行）》（26條）中，就規定涉密便攜式計算機及存儲介質的維修應到國家主管部門指定的維修點進行，銷毀也應到國家主管部門指定的銷毀點進行。2007年廣東省保密局發布《關於涉密計算機、通信和辦公自動化設備定點維修維護管理的規定》（粵密局〔2007〕41號），作出進一步規定，要求廣東省行政區域內各級機關、單位的涉密設備維修維護工作均建立定點管理製度；涉密設備定點維修維護單位應當在業務水平、資金實力、管理能力等方麵達到本規定的16項條件，維修維護服務應當遵守本規定的有關保密要求。與遼寧、河北等地類似立法比較，廣東的立法更為具體、有實操性。

  五是在涉密場所方麵，實施細則有一些原則性規定。2005年，廣東省印發《關於保密要害部門部位保密管理實施細則(試行)》(粵委辦〔2005〕57號)，作了全麵細化，比如保密要害部門應予認定的3種情形、保密要害部位應予認定的6種情形和不予認定的2種情形，以及申請、審查、認定職責分工和程序要求；保密要害部門部位的保密標準，以及機關單位的管理職責、工作人員的保密職責。相比山東等其他省市相關立法，廣東規定更為詳盡。此外，2006年6月15日起施行的《廣東省高等院校國家教育統一考試試卷保密室保密管理規定》（粵密局〔2006〕24號），對全省高等院校各類國家教育統一考試試卷保密室的建設、驗收、啟用和監督管理做出係統規定，建立全省統一的合格證管理製度。

  六是在保密技術和設備方麵，實施細則作了多方麵的規定，主要基於當時的信息技術發展情況。2005年1月1日起實行的《廣東省涉密便攜式計算機及存儲介質保密管理規定（試行）》（26條）根據涉密信息設備最新發展，就涉密便攜式計算機專機的使用、維修、銷毀等作出比較全麵係統的要求。這裏還應當特別指出的是，2007年廣東省第十屆人民代表大會常務委員會第三十六次會議通過的《廣東省計算機信息係統安全保護條例》第三十八條明確規定了保密部門對涉密計算機信息係統的指導、監督和檢查職責，包括指導建設使用單位合理確定係統保護等級、指導建設使用單位做好保密設施同步規劃設計、按照國家規定進行係統測評和審批、查處各種違法行為和泄密案件等。

  七是在案件查處方麵，實施細則做了原則性規定。1998年10月26日廣東省保密局發布《廣東省泄密事件查處辦法（試行）》（粵密局〔1998〕12號，6章41條），就此作出多方麵的補充規定。包括應當認定為泄密事件的9種情形，以及國家秘密文件下落不明情況下如何認定泄密問題；省、市、縣各級保密工作部門的職責，以及組織查處或參與查處泄密事件的具體類型；保密工作部門同法院、檢察、國家安全、公安、紀檢、監察、海關查處泄密事件協調配合的辦法和職責分工；各級保密工作部門與發生泄密事件的單位發生分歧時的協調解決措施；結案的時限要求、實質條件和材料要求，泄露國家秘密尚不構成犯罪但應當給予行政處分的3種情形，以及“情節較重”、“情節較輕”、“情節特別輕微”的具體含義。2009年4月，廣東省保密局又發布《泄密案件查處工作規程（試行）》，從受理、立案（備案）、調查、審理、移送、報結、歸檔、泄密事件上報及通報等9個方麵做了全流程的規範。同年發布的《廣東省國家保密局泄密事件辦案人員基本要求》從政治、業務、作風等方麵提出要求。迄今，廣東是在泄密案件查處製度建設方麵貢獻最為突出的省份。

  最後要說明的是，廣東在有些方麵沒有頒布專門的法規文件，但相關製度要求很明確。比如在涉密采購方麵，雖然廣東沒有出台規範性文件，但在2010年廣東省保密局、廣東省財政廳印發的《關於規範我省政府涉密采購工作的通知》（粵密局〔2010〕46號）中，比較細致的規定了涉密采購項目的審查標準、審查程序及保密要求，明確列舉可以認定為涉密采購項目的6類情形，包括保密工作所需的檢查、管理類保密裝備，通過國家保密局或其授權機構技術檢測、測評，應用於保密要害部門部位的安全防範類保密裝備、設施、用品，用於采集、存儲、處理、傳輸、存放、保護涉密信息的軟件、硬件或者成套設備載體及其配套設施、材料、用品，國家保密局或省保密局要求強製配備的安全保密設施、設備、用品，經確認的保密工程、涉密信息係統、涉密通信和涉密辦公自動化係統的實施、服務、涉密設備定點維修維護服務、具有特殊保密要求的其他項目的實施、服務等。其餘類似規定限於篇幅，不再贅述。

 四、結語

  依法管理秘密是實現現代保密工作科學發展、提高保密管理規範化水平的基本途徑。廣東省依法加強保密工作，保密工作建設取得重大進展。廣東保密立法和製度建設也日趨完善，製定出台了一係列重要法規文件，完善了保密工作體係。縱觀廣東三十多年的保密立法，有這樣幾點經驗。一是堅持地方特色，敢闖敢試。比如廣東省關於經管人員的規定，迄今還是全國唯一一項這方麵的地方規定；廣州市關於工作秘密的規定，迄今也是全國唯一一項這方麵的地方規定；《廣州市保護商業秘密規定（試行）》是全國第一項關於保護商業秘密的地方性政策規定。至於具體製度規定方麵的地方特色更多，比如對試卷保密室實行合格證管理。二是作風務實細致，製度具體操作性強。廣東出台的幾乎所有法規文件均比國家和兄弟省市相關規定詳細，無論是1991年的保密法實施細則、1998年的泄密案件規定、2001年的經管人員規定、2007年的涉密設備維修規定，還是2014年的定密規定實施細則，均具有這一特點。這當然不僅僅是字數上的簡單增加，更是製度設計力求實操性的體現。三是重點突破，步步推進。廣東30多年來的保密立法數量雖然比較多，但除了2005年至2010年立法進度較快（接近1年1部）外，整體節奏均比較穩健。一般都是選擇重點難點問題，在一個較長時期內持續攻關，直到取得突破。以定密為例，2004年，為配合即將出台的《廣東省政務公開條例》，廣東省保密局下發《關於開展國家秘密事項解密清理工作的通知》。2011年廣東成為國家保密局指定的五個定密試點地區之一，進行全麵探索，製定出台了相關政策文件。但直到2014年，才正式製定頒布實施細則。這樣長時間實踐探索後的立法，紮根於一線的業務工作，其指導性和生命力當然更強。這可能也是廣東保密立法修改不頻繁的原因之一。

  但同時，也有一些值得注意的問題。一是在立法層次上，廣東保密立法層次普遍較低。從嚴格意義上來說，現行有效的省一級的保密立法文件沒有地方性法規，政府規章隻有1部，絕大部分都是規範性文件。立法層次低造成的一個後果就是相關規定落實困難，因為根據“下位法不得與上位法相衝突”的原則，一旦高層次的立法內容與保密相關規定相抵觸，保密規定便被束之高閣。因此，在立法權限本就薄弱的情況下，應當努力提升保密相關法律文件的立法層次，使之在現實生活中得到更好的適用。

  二是在時效上，個別規定稍顯陳舊。廣東保密立法整體質量較高，大部分規定都有著較好的實操性，但不容諱言，這些法規文件的平均年齡普遍偏大。特別是層級最高的《廣東省保守國家秘密實施細則》，自1991年頒布以來始終沒有修改過。這在全國也是處於靠後位置。在新修訂保密法頒布將近10周年之際，《廣東省保守國家秘密實施細則》還保持29年前的舊樣子，實在有些滯後。這也不符合2009年《廣東省政府規章清理工作規定》(省政府令第138號發布)有關規定。若因此遭遇被廢止的命運，那更是立法資源的莫大浪費、保密工作的一大損失。

  三是還有個別盲區和空白。比如，《廣東省計算機信息係統安全保護條例》作為地方性法規，明確規定保密工作部門關於涉密計算機信息係統的6項管理職責，內容完備，但是似乎缺乏相應製度支撐。又如，廣東與香港、澳門毗鄰，是改革開放的前沿陣地，也是對外保密管理的重點領域。廣東保密立法在這方麵應當有文章可做。在地級市方麵，廣州表現搶眼，但在全國地位也很突出的深圳市則似乎沒有什麼表現。這都還需要進一步改進。

  （中央民族大學法學院 栗媛）