編者按：依法行政的基本要求是：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。本刊將結合保密行政管理部門的特點，從合法行政、合理行政以及程序正當三個方麵，詳細介紹了概念的內涵、原則和具體要求，供讀者學習參考。

合法行政的內涵和要求

——依法行政基本要求解讀（一）

　　合法行政，是指行政機關實施行政管理，必須依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出損害公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

一、合法行政的內涵
　　要準確理解合法行政的內涵，必須全麵理解合法行政所依之“法”的科學涵義。法，是指由國家製定或者認可，由國家強製力保障實施的，調節人們行為的社會規範的總和。

從本質上講，合法行政所依之法應當是充分反映民意、符合客觀規律、科學理性、公正的法律。法必須充分體現民意，而不是少數人或者長官個人的意願的反映；法必須遵循客觀規律，符合客觀實際，符合國情，符合法的基本價值理念，科學、合理、公正。立法法規定，立法應當體現人民的意誌，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動；立法應當從實際出發，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

從形式上講，合法行政所依之法應當包括憲法、法律、法規、規章。傳統法治觀念隻從形式上認識行政與法的關係，認為“無法律便無行政”、“一切行政都必須有直接的法律依據”，因而法隻限於議會製定的法律、地方性法規。現代各國學者普遍認為，隨著現代行政管理範圍的擴大，法要從原來立法機關所製定的法律、地方性法規，擴展到行政機關依職權而製定的與法律保持一致的行政法規、規章。因為行政法規、規章是行政機關對法律的具體化，行政機關在實施行政管理時，也必須受其約束。當然，行政機關製定的行政法規必須符合法律的規定，規章必須符合法律、法規的規定，否則，不能作為行政的依據。

從法的要素方麵講，合法行政所依之法，不僅應包括法律規則本身，還應包括法律原則、法律目的和法律精神。法律規則是具體規定人們行為、權利義務的行為準則，它具有典型的法律適用性。法律原則雖然不像法律規則那樣規定確定的事實狀態、行為模式以及相應的法律後果，但它同樣具有可適用性，在創製、理解和適用法律規範的過程中，不可缺少。它不僅可以指引人們如何正確的適用法律規則，而且在沒有相應法律規則或者法律規則規定有漏洞時，可以替代規則或者填補立法漏洞而被直接適用。除此之外，合法行政所依之法還應當包括法律規則背後隱含的法律精神、法律價值。
    二、合法行政準則
　　實踐中，有的行政機關及其工作人員不能正確認識法律與行政的關係，將行政置於法律之上；有的規避法律行政；有的以法律不能適應社會需要為由突破法律規定行政，有的借口執行政策違背法律規定行政；有的不能正確理解合法行政的涵義，脫離法律的原則和精神機械地依據法律條文行政。這些做法，既違背了行政機關的職責，妨礙了行政目的的實現，損害了行政管理相對人的合法權益；又損害了法律的權威，影響了公眾對法律的信賴。《全麵推進依法行政實施綱要》明確規定行政機關在實施行政管理時，必須遵守合法行政準則。這樣，一方麵可以防止行政權力的濫用，保障公民的合法權益不受非法侵害；另一方麵可以確保行政機關及時、正確地行使職權，保障行政權的有效運作。
　　合法行政要求行政機關在實施行政管理時，必須做到以下幾點：
　　（一）行政機關實施行政管理必須有法律的授權，並在法律授權範圍內行使職權。即職權法定，不得越權。
　　職權法定是對行政機關權力來源的基本要求，行政機關的權力必須是法律授予的。這由人民與政府的關係的本質要求決定的。我國憲法規定：“中華人民共和國一切權力屬於人民。”行政機關是權力機關的執行機關，其職權是人民通過法律授予的，法律規定政府享有多大職權，政府才能行使多大職權，凡是法律沒有授予的權力，政府一概無權行使，否則就是超越職權或濫用權力，就是違法。行政越權，在行政機關內部，橫向上體現為超越本行政機關的職權，縱向上體現為超越上下級行政機關的職權；在外部，越權就會侵犯公民的合法權益。政府的權力是由人民通過法律授予的，因而是有限、受法律製約的。在國家權力體係中，行政機關與其他立法機關、司法機關的權力、各級行政機關之間的權力和職責，都有分工。各個權力主體必須在自己的職權範圍內行使權力，橫向上、縱向上都不得越權，這樣才能保持權力主體分工明確、職權清楚、各司其職、各負其責。

現代社會分工越來越細，行政機關進行行政管理的職權分工也呈現日漸專業化的趨勢，這種專業化是實現行政高效率的重要保障之一。行政越權使得這種專業化的行政組織設置格局遭到破壞，從而嚴重影響行政機關的行政效率，進而直接妨礙行政機關行政目的的實現。

職權法定原則應當涵蓋政府的全部活動，不僅包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。具體行政行為違法或無法律依據，造成的損害是局部、個別的。抽象行政行為針對的對象是普遍的，一旦違法，造成損害相應也是普遍的。近年來，某些政府部門損害國家、個人利益的行為很多是由其抽象行政行為造成的。比如，個別部門和基層政府亂立收費項目，通過製定規範性文件為自己創設罰款和攤派權力，限製、剝奪公民法人權益等，都是抽象行為違反職權法定原則的結果。理解職權法定原則，必須深刻地理解這樣一個重要的區別，即對政府而言，凡是未經法律授權的行為，原則上均不得實施；而對公民而言，隻要是法律沒有禁止的行為，原則上公民都可以做。這是公民自由的基礎。過去，職權法定原則未能得到有效的尊重和貫徹。有些行政機關及其工作人員認為，隻要是法律沒有禁止行政機關實施的行為，行政機關都可以做，於是，采用各種手段，自行創設本部門、本地方的權力和謀取本部門、本地方的利益。

這裏需要特別強調是，行政職權是公權力。對於行政機關來說，職權既是權力，也是義務和責任。法律授予行政機關權力，同時也是賦予行政機關義務和責任。

合法行政不僅要求行政機關要在法律授權範圍內行使職權，也要求行政機關履行法律規定的義務和責任，否則，就是不作為，應當承擔相應的法律責任。行政不作為，是指行政機關及其工作人員依法負有某種特定的作為義務，並且具備履行義務的能力，卻故意或者過失沒有履行義務。行政機關及其工作人員特定義務的發生一般基於以下幾種情形：一是，法律規範規定的作為義務；二是，行政機關及其工作人員先前實施的行為（無論是合法還是非法、作為還是不作為），使行政管理相對人的合法權益處於可能遭受損害的狀態，行政機關及其工作人員有義務采取積極措施阻止損害結果的發生；三是，行政合同義務。行政不作為在實踐中往往表現為瀆職、失職和推諉拖延等等。

近年來，在行政訴訟中，行政不作為占了相當比例。在這些案件中，有的行政機關是迫於權勢“不敢為”，有的行政機關是因無利可圖“不願為”，有的行政機關是得過且過“不思為”，有的行政機關則是因為監督不力“不必為”等等。行政不作為降低了行政效能，損害了行政管理相對人的合法權益，影響政府的形象和信譽。從這個意義上說，行政不作為造成的損害有時甚至超過濫用權力。
　　（二）行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行。
　　合法，包括實體合法和程序合法。行政機關實施行政管理，要符合法律、法規、規章關於實施機關、條件、幅度、方式等實體內容的規定。

行政機關的行政管理活動包括製定規則、發布行政命令、實施行政許可、進行行政指導、予以行政確認、給予行政授權、作出行政獎勵、實施行政製裁、進行行政監督，等等。法律、法規、規章一般都對行政機關實施上述行政管理活動規定一定的條件、幅度、方式等等。比如，《律師法》第8條規定申請律師執業資格證書必須符合下列條件：擁護中華人民共和國憲法；具有律師資格；在律師事務所實習滿一年。申請人欠缺其中任何一個條件，行政機關都不能向其頒發律師資格證書。再比如，行政處罰法第8條規定，行政處罰的種類有：警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照，行政拘留，法律、行政法規規定的其他行政處罰。行政機關在實施行政處罰時，就必須嚴格按照行政處罰法規定的種類進行處罰，不得采取行政處罰法規定之外的處罰方式。行政機關隻能在法律規定的條件、幅度、方式範圍內進行活動和選擇，否則就構成實體違法。
　　行政機關實施行政管理，也要符合法律、法規、規章規定的程序。如果說，行政實體法規定的是行政職權所要達到的目標，行政程序就是達到這一目標的具體步驟、形式、時間和順序。隨著現代行政權力的擴張，行政程序在行政機關的管理活動中將會起到越來越重要的作用。我國曆來是個重實體、輕程序的國家，許多行政機關及其工作人員程序意識淡漠，實踐中，違反程序實施行政管理的事件時有發生。隨著立法質量的不斷提高，許多法律、法規、規章在規定行政機關管理經濟、社會和文化事務的權力的同時，一般都對行政機關實施行政管理的程序作了相關規定，行政機關必須按照法定程序實施行政管理。
　　行政機關依照法律、法規、規章的規定進行行政管理，必須遵循法律優先原則。所謂法律優先，是指上一層次法律規範的效力高於下一層次法律規範。這就要求在上一位階法律規範已有規定的情況下，下一位階的法律規範不得與上一位階的法律規範抵觸；上一位階法律規範沒有規定，下一位階法律規範作了規定的，一旦上一位階法律規範就該事項作出規定，下一位階法律規範就必須服從上一位階法律規範。實踐中，若是法律、法規、規章均對某事項作了規定，法規、規章與法律不一致的，適用的順序依次是法律、法規、規章。這是行政機關在依照法律、法規、規章實施行政管理時必須遵守的基本準則。
　　（三）合法行政要求行政機關在沒有法律、法規、規章規定的情形下，不得作出損害公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。

法律規定公民享有人身權、財產權等基本權利，對於涉及公民權利義務等事項方麵，隻有法律明確授權，行政機關才能實施相應的管理活動。這是行政法上的法律保留原則的要求。長期以來，不少行政機關及其工作人員習慣在法律沒有規定的情況下就實施對公民不利的管理行為，亂收費、亂攤派、亂處罰、亂設許可、隨意強製的現象屢見不鮮。1996年頒布的《行政處罰法》第一次將法律保留原則引入了行政處罰領域，明確規定了處罰法定的原則，並對不同效力法律規範的行政處罰設定權作了詳細規定。2000年頒布的《立法法》對法律保留原則作了完整而又具體的表述。該法第8條規定：“下列事項隻能製定法律：國家主權的事項；各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；民族區域自治製度、特別行政區製度、基層群眾自治製度；犯罪與刑罰；對公民政治權利的剝奪、限製人身自由的強製措施和處罰；對非國有財產的征收；民事基本製度；基本經濟製度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本製度；訴訟和仲裁製度；必須由全國人民代表大會及其常務委員會製定法律的其他事項”。第9條規定：“上述事項尚未製定法律的，全國人民代表大會及其常委委員會可以授權國務院製定行政法規，但是有關犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪和限製人身自由的強製措施和處罰、司法製度等事項除外。”《全麵推進依法行政實施綱要》吸收法律保留的精神，將其規定為合法行政的一個基本內容。今後，行政機關及其工作人員在實施行政管理時，必須遵循《全麵推進依法行政實施綱要》的規定，在沒有法律、法規、規章規定的情形下，不得擅自作出損害公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。