當前，我國已邁入中度老齡化社會，高齡、失能失智、獨居、空巢老年人數量持續上升，而家庭空巢化、小型化帶來老年人照護和監護資源不足，將導致老年人陷入監護不當或監護缺失的困境。 為貫徹積極應對人口老齡化國家戰略，落實民法典、老年人權益保障法關於老年人監護製度有關規定，保障老年人合法權益，2023年，民政部社會福利中心、北京市老齡協會聯合有關專家組成課題組，開展了老年人監護問題研究，並發布了研究報告。我國老年人監護現狀如何，有哪些亟待解決的問題，又有哪些實踐探索？對此，本報記者采訪了課題組相關成員。
作為一項法律製度，老年人監護主要解決其由於身體和智力衰退帶來的生活照料、身心健康、財產管理、法律行為代理等權益保護問題，從而保障其按自己的意願，有尊嚴、有品質地度過晚年。根據監護設立方式的不同，我國老年人監護製度主要分法定監護和意定監護兩類。 “從調查數據反映的情況看，受訪老年人雖普遍存在養老隱憂，但整體上呈現出對監護問題較低的認知。”課題組負責人、民政部社會福利中心評估監管服務部主任任娜告訴記者，2023年課題組先後在北京、山東、浙江、重慶等7省份的9個地區，選取1611名特殊困難老年人開展問卷調查，收集其對監護問題的認知、需求、存在的問題等一手資料。 調查顯示，接近80%的老年人擔心突發疾病或遇到意外情況時，無人料理緊急醫療救治、身後事等相關事務，也擔心未來的生活照護問題。經濟儲蓄不足以及家庭照護資源和監護人員缺乏是導致擔憂的兩大原因。 研究發現，近年來，因監護不力導致的涉老侵權案件數量逐年上升；無子女、計劃生育特殊家庭、殘障家庭、空巢家庭老年人及有監護糾紛的老年人群體數量持續上升；中低收入家庭的高齡、失能、殘障老年人的養老照料和醫療支出負擔加重。 “這些遭遇監護不當或監護缺失的特殊困難老年人雖然從理論上對監護製度的認識比較懵懂，但現實困境使得他們期待國家監護製度逐步完善。”據任娜介紹，受訪老年人的監護需求主要集中在基本生活照護服務，其次是陪同就醫、醫療服務等；對於國家監護製度的需求，呼聲最高的是提供監護監督，其次是建立監護人的選擇機製和建立登記備案製度。 “監護立法不完善、監護製度缺失、監護服務不足等問題客觀上讓老年人監護工作在實踐中麵臨各種困難。”據任娜介紹，當前我國法律中的監護製度多為原則性規定，沒有具體操作的適用性規範，在實施中缺乏可操作性。從現有監護製度貫徹落實來看，北京、上海、廣州等發達地區開展了先行探索，但尚未形成製度體係，缺少監護登記、管理和監督等相關細化製度安排，覆蓋麵與適用性十分有限。從服務提供來看，試點地區的監護組織雖然已經對提供生活照護、醫療事項等委托代理進行探索，但從全國來看，此類社會組織尚未普及，服務供給明顯不足。 針對這些問題，課題組圍繞出台老年人監護專項立法、完善老年人監護製度、建立老年人監護部門協同機製、培育和發展專業監護服務組織、探索老殘一體家庭社區托養模式、將監護服務納入基本養老服務體係等方麵給出建議。 “專項立法解決專門問題，老年人監護立法是提升老齡法治水平、創新為老服務思維的有益探索。”任娜表示，在製度完善層麵，建立老年人監護登記製度、實施老年人監護監督、規範老年人監護管理等亟待推進，對於各利益主體間形成良性互動、有效服務非常有利。在部門協同方麵，建議建立由民政（老齡）、衛健、金融、住建、人社、公安等部門組成的協同機製，實現政務銜接、政策支持、程序閉環、信息互通、業務協同。在培育和發展監護服務組織方麵，政府有關部門提供法製保障與業務監管，委托專業社會服務組織滿足老年人監護需求是可行且有相關經驗可借鑒的。探索老殘一體家庭社區托養模式，通過政府投資建設、社會化運營和管理、公益化支持的方式，能最大程度地降低成本、提升效率，推進公共服務與市場服務的互補。上海和廣州已經推行將監護服務納入基本養老服務體係，鼓勵各地將監護服務納入基本養老服務清單，同時支持非營利性社會組織開展專業老年監護服務，健全基本養老服務保障機製。
因30多歲的女兒患有智力殘疾，北京65歲的湯女士近幾年來一直為未來的監護問題擔憂。她擔憂病重後的送醫、簽字問題，擔憂萬一失能失智後，誰來當自己的監護人。對於湯女士這類存在監護困境的老年人，選擇到合適的意定監護人成為他們的迫切願望。 2021年1月開始施行的民法典確立了意定監護製度。“在老年人監護體係中，意定監護適用於家庭保護不足的老年人，是家庭監護與公共監護的有益補充。”據課題組成員、北京市老齡協會權益保護處處長尹政偉介紹，意定監護遵循“最大程度尊重被監護人的真實意願”和“最有利於被監護人”兩大原則。 近年來，北京市老齡協會專門針對高齡、失能、獨居、殘疾等特殊困難老年人家庭，通過政府委托、公益合作等方式，組建了包括律師、社工師、醫師等為骨幹的專業隊伍，為其提供全方位權益保護服務。其中，意定監護的實踐探索，受到老年人與社會的一致認可。 由於意定監護法律規定較新、涉及的法務事項和養老安排較為繁複，因此在實踐中存在一定侵權風險。為此，北京市老齡協會結合本地的服務實踐經驗，組織專家團隊製定並發布了《老年人意定監護服務指引》，梳理了意定監護的法律知識、可借鑒的實踐經驗，幫助老年人掌握意定監護關係確立和協議簽訂要領及注意事項，引導社會合理防範侵權風險。 “在簽訂意定監護協議時，老年人要充分考慮協議的主體要件、簽訂形式、設立條件以及協議內容，盡量考慮到將來可能出現的風險情形。”尹政偉告訴記者，為加強對被監護人的權益保障，課題組建議在意定監護中設立監護監督人，約定監督人職責內容和監護人的配合義務，通過製定監護人履職報告、財產報告等方式，加強對監護人的監督。
