3月16日，全文3萬多字，共計30多章的《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》（以下簡稱《規劃》）正式公布。
其中，強調以人為本，推進以人為核心的城鎮化被認為是《規劃》的最大亮點。而城鎮化的資金保障是一大重點。城市的建設需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負債都比較重，未來如何規範地方發債是一大亮點。規劃提出，要建立規範透明的城市建設投融資機製。在完善法律法規和健全地方政府債務管理製度基礎上，建立健全地方債券發行管理製度和評級製度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。
  允許地方政府發行市政債券，必將帶來一係列的聯動改革。例如，需要修改《預算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規定，以及改革當前政府預算會計製度，係統地編製地方政府資產負債表。
  城鎮化是未來一段時間拉動中國經濟增長的最大動力。在千呼萬喚之後，昨日晚間，全文3萬多字，共計30多章的國家新型城鎮化規劃揭開麵紗。
中共中央、國務院日前印發《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》（下稱《規劃》），要求切實加強對城鎮化工作的指導，著重解決好農業轉移人口落戶城鎮、城鎮棚戶區和城中村改造、中西部地區城鎮化等問題，推進城鎮化沿著正確方向發展。
  規劃最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮化。規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利等一係列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務。
按照規劃，未來我國將構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節點城市為依托、其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協調發展的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。
建立市民化成本分擔機製
   中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才介紹，為了避免走彎路，《規劃》認真總結了我國近年來城鎮化的經驗教訓，包括：土地城鎮化快於人口城鎮化，建設用地粗放低效；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出等。
   規劃最大的亮點是推進以人為核心的城鎮化。規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體係、擴大社會保障覆蓋麵、改善基本醫療衛生條件、拓寬住房保障渠道等一係列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，並要求創新體製機製，建立健全農業轉移人口市民化推進機製。
目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率隻有36%左右，也就是說城鎮常住人口中有2億多人沒有非農人口戶籍，與戶籍非農人口在教育、醫療、社會保障等社會均等化方麵存在差距。這樣的城鎮化也被稱為“偽城鎮化”、“半拉子的城鎮化”。因此，提升城鎮化的質量十分關鍵。
  按照規劃，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。
  不過，要切實推動農民工的市民化，目前仍麵臨著不少障礙。國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成此前曾對《第一財經日報》分析，盡管中央一直將人的城鎮化作為城鎮化的重點，但對地方政府來說，戶籍改革、農民工市民化是需要掏錢的，這就涉及到利益的改革問題。因此地方政府往往更願意在城鎮建設方麵著力，而在推進人的城鎮化方麵進展甚微。
  因此，如何建立一個有效的機製改變這一困局十分關鍵。《規劃》提出，要建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機製，根據農業轉移人口市民化成本分類，明確成本承擔主體和支出責任。
  具體而言，政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方麵的公共成本。企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬製度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用。農民工要積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，並按照規定承擔相關費用，提升融入城市社會的能力。
  規劃指出，各級政府根據基本公共服務的事權劃分，承擔相應的財政支出責任，增強農業轉移人口落戶較多地區政府的公共服務保障能力。
重點在三四線城市
   從城市結構和規模來說，目前北上廣深四個一線城市和部分二線核心城市的人口規模已經相當龐大，城市開發強度已經趨於飽和，城市病問題日益凸顯。在這種情況下，要再接納大量的人口落戶已經不太現實。因此未來7年，新增的1億多農業轉移人口落戶的重點隻能在三四線城市。
   對此，規劃提出，要實施差別化落戶政策，全麵放開建製鎮和小城市落戶限製，有序放開城區人口50萬~100萬的城市落戶限製，合理放開城區人口100萬~300萬的大城市落戶限製，合理確定城區人口300萬~500萬的大城市落戶條件，嚴格控製城區人口500萬以上的特大城市人口規模。
   廈門市政協委員、集美大學房地產研究所所長李友華說，城鎮化過程中的人口市民化應是梯度轉移的過程，即村鎮人口向三四線城市轉移，但目前的情況是，農村人口大多直接向一二線城市流動，再加上很多三四線城市人口也在向一二線城市轉移，所以三四線城市一直發展比較慢。
也正是如此，2012年以來，在一二線城市樓市迅猛上漲的同時，不少三四線城市卻出現了過剩的現象，空城、鬼城頻出。
   “核心的問題在於公共產品的供給。”貴州省政府參事、貴州省社科院城市經濟研究所所長胡曉登認為，如果好的醫院、學校、交通等主要公共產品繼續集中在一二線大城市，三四線城市就很難真正發展起來。
  對此，規劃提出，要把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導，提升質量，增加數量。鼓勵引導產業項目在資源環境承載力強、發展潛力大的中小城市和縣城布局，依托優勢資源發展特色產業，夯實產業基礎。加強市政基礎設施和公共服務設施建設，教育醫療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導高等學校和職業院校在中小城市布局、優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構，增強集聚要素的吸引力。
允許發行市政債
  胡曉登說，要切實推進城鎮化的健康發展，就需要配套、係統、整體性的改革。推進城鎮化需要政府的財政製度和公共產品供給製度做出相應調整。
對此，規劃提出，要加強製度頂層設計，尊重市場規律，統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等重點領域和關鍵環節體製機製改革，形成有利於城鎮化健康發展的製度環境。
  其中，城鎮化的資金保障是一大重點。按照規劃，未來城鎮化的資金來源將有三個主要途徑。首先，在財政轉移支付方麵，按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方麵的事權，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔機製。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機製，中央和省級財政安排轉移支付要考慮常住人口因素。
  其次將培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務能力。加快房地產稅立法並適時推進改革。加快資源稅改革，逐步將資源稅征收範圍擴展到占用各種自然生態空間。推動環境保護費改稅。
  城市的建設需要地方政府投入大量的資金，因此目前很多城市的地方負債都比較重，未來如何規範地方發債是一大亮點。規劃提出，要建立規範透明的城市建設投融資機製。在完善法律法規和健全地方政府債務管理製度基礎上，建立健全地方債券發行管理製度和評級製度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。
而要讓農業人口能夠順利轉移落戶城鎮，住有所居是其中一大關鍵。規劃提出，要加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體係。健全保障性住房製度，健全房地產市場調控長效機製。建立以土地為基礎的不動產統一登記製度，實現全國住房信息聯網，推進部門信息共享。（第一財經日報）
新型城鎮化突破“錢從何來”瓶頸
  新出台的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確了我國未來幾年新型城鎮化的基本目標、重大任務以及具體舉措。與過去從發展角度強調城鎮化有所不同的是，這份規劃突出了新型城鎮化的體製機製創新，提出了新型城鎮所需要推進的一係列改革。以改革的突破推進新型城鎮化的突破，成為一個鮮明的特點。
  以融資為例。在新型城鎮化中，無論解決什麼問題，一個核心的問題總繞不開。這就是“錢從何來”，也即新型城鎮化的融資機製如何創新。過去的城鎮化，客觀上比較依賴土地財政等非正式的製度安排。由於傳統城鎮化“要地不要人”，其城鎮化的成本確實偏低，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方麵享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮化的成本被人為壓低；而且可供出讓的土地還比較多，非透明的地方債務增長空間還比較大，勉強可以支撐城鎮化進程。然而，兩方麵的變化，使得這種非正式的城鎮化融資製度安排難以為繼。
  一是這種製度帶來矛盾與風險越來越突出，土地財政引發的地方債務風險、征地引發的社會矛盾等，都成為製約經濟社會發展的因素；二是新階段城鎮化的速度要超過過去。6年內努力實現規劃提出的1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，意味著每年將近1700萬人要實質性融入城鎮，即實現人口城鎮化；相比之下，過去35年城鎮化進程中，城市戶籍人口年均增長不超過1000萬。戶籍人口城鎮化的提速勢必帶來巨大的投資需求，尤其是基礎設施建設資金需求巨大。國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。麵對如此之大的資金需求，如果不創新融資機製恐怕難以承受。
  在這個背景下，規劃也注重進行投融資體製改革設計。明確提出了加快財稅體製和投融資機製改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機製。除了在稅製上提出培育地方主體稅種外，在投融資體製上明確提出要建立健全地方債券發行管理製度和評級製度，允許地方政府發行市政債券。考慮到當前地方債務壓力，這份規劃能明確放開地方債務，確為不易。
  從長遠看，允許地方政府發行市政債券，必將帶來一係列的聯動改革。例如，需要修改《預算法》，改變地方政府不能成為舉債主體的規定；再例如，要市場化地發行市政債券，需要改革當前政府預算會計製度，係統地編製地方政府資產負債表。
  在我國發展的關鍵時期，新型城鎮化不僅是個發展的問題，更是一個轉型與改革的問題。從這個意義上說，盡管規劃專門講改革的篇幅並不長，但全篇的改革思路是非常清晰的。除了投融資改革外，規劃部署的改革任務並不少。著眼於2020年的目標，需要盡快分解並落實新型城鎮化的改革任務，實現新型城鎮化改革的重大突破。（新京報）