“沒有民營企業參與的PPP不是成功的PPP”

　　PPP（政府和社會資本合作）新機製又一重磅文件出台。4月8日，國家發展改革委等六部門修訂發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。《管理辦法》規範了特許經營實施方式，鼓勵民營企業參與，改進了特許經營管理程序，為PPP項目規範發展、陽光運行奠定了製度基礎。

　　有一種說法，“沒有民營企業參與的PPP不是成功的PPP”，可謂一言道出本質——從國際經驗看，PPP主要分為兩種模式：基於使用者付費的特許經營，基於公共部門（政府）付費的私人融資計劃。我國借鑒國外經驗推進PPP，本是為了緩解政府財政約束、提高公共服務的效率與質量，然而，此前推行的PPP項目以政府付費為主，特許經營模式被虛化弱化，社會資本主動創新、降本增效的動力不足，反而加重了地方政府財政支出壓力。

　　去年11月發布的《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》不僅明確PPP將聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式，還提出優先選擇民營企業參與，正是為了堅持回歸PPP本源，還能嚴防新增地方政府隱性債務，推動民間投資結構持續優化調整。新《管理辦法》對標的就是《指導意見》，最大的亮點在於，在堅持“最大程度鼓勵民營企業參與”政策取向的基礎上，對特許經營領域突出存在的問題進行了有針對性的製度設計，直麵民企參與難題——

　　首先是民企入場難問題。

　　由於基礎設施和公用事業因為同時具有公共性和經營性兩種屬性，其市場化融資過去一直存在較多製約和瓶頸，因此這個領域也成為我國投融資體製改革的重點之一。《管理辦法》將促進民間投資作為立法目的在總則中予以明確，新增政府和社會資本共擔風險作為基本原則，要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，杜絕以單一來源采購、直接委托等方式規避競爭，並細化相應的責任條款，規定“在特許經營者選擇程序中設置不合理條件限製或排斥競爭，對不同所有製經營主體實行歧視待遇的”，公職人員將承擔相應法律責任，有利於打破民資準入“玻璃門”。

　　其次是民企參與能力問題。

　　毋庸諱言，此前參與PPP的社會資本主要是央企國企，民企參與度不高，與PPP項目投資金額大、對專業水準要求高，而民企缺乏相關經驗、風險承受能力相對不足等因素有關。《管理辦法》專設鼓勵民營企業參與特許經營條款，不同所有製企業融資同等待遇等金融支持措施，加大對民企支持力度，就是為了減少差距。盡可能把對各類市場主體一視同仁、平等對待落實到各個方麵，才能實質性適當降低民企參與門檻。

　　最後則是積極性問題。

　　一般而言，PPP項目短則10年、長則40年，時間跨度大意味著要麵臨政策變化、人事變動等諸多風險，收益水平還較低，故而一些企業更青睞“短平快”、收益高的項目。一方麵，《管理辦法》明確政府侵占、挪用、拖欠特許經營者有關應付款項的法律責任，明確規定有關民商事爭議通過仲裁、民事訴訟解決等，完善爭議解決製度，重點解決政府履約誠信低問題，利於穩住民企預期、提振民企信心。另一方麵，明確特許經營者改善經營管理和改進技術獲得的收益歸其所有，不僅能激發民間投資活力，也能提高公共產品和公共服務的質量效率。雙管齊下，保護特許經營者合法權益，激發民間投資活力。