預算績效管理改革這十年

　　績，功也，業也，事也，成也；效，果也，用也，益也，利也。績效是人類一切活動的共同追求，也是國家治理體係和治理能力現代化的必然要求。黨的十八大以來，黨中央、國務院對預算績效管理改革作出一係列重大決策部署，全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理改革全麵實施，有效提高了財政資源配置效率和使用效益，為建立現代預算製度奠定了重要基石。

　　▲我國預算績效管理改革曆程圖

　　黨的十八大吹響了我國預算績效管理改革的號角

　　2003年黨的十六屆三中全會明確提出“建立預算績效評價體係”後，中央和地方財政開始探索預算項目事後績效評價，預算績效管理理念逐步樹立，預算績效管理改革破冰前行。黨的十八大明確提出“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”。黨的十八屆三中全會進一步要求，改進預算管理製度，建立現代財政製度。

　　按照黨中央、國務院決策部署，2012年以來，我國預算績效管理製度體係加快建立，預算績效管理改革正式拉開帷幕。2014年《國務院關於深化預算管理製度改革的決定》對健全預算績效管理機製提出明確要求。財政部研究製定《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》，推動績效管理從事後績效評價向事前績效目標管理拓展，逐年擴大中央部門項目績效目標和績效評價試點範圍，建立預算績效評價共性指標體係框架，推進預算績效管理規範化。

　　從地方財政看，部分省份積極開展事後績效評價，北京、雲南在延伸管理環節、提升管理層次方麵進行探索。河北、江蘇、海南、遼寧等省啟動實施績效目標管理，北京市開展事前績效評估，廣東、浙江、湖北、湖南、江西、四川、黑龍江、青海等省在事後績效評價及結果應用等方麵作出嚐試，尤為可貴的是廣東省佛山市南海區、上海市閩行區、江蘇省徐州市和無錫市等基層財政部門大膽創新，闖出了各具特色的預算績效管理新路徑。

　　新預算法為績效管理改革奠定了法製基礎

　　2015年實施的新預算法對預算績效管理提出明確要求，將“講求績效”作為各級預算的基本原則，對績效目標和績效評價作出明確規定，要求建立中央對地方轉移支付評估退出機製，強調各級人大加強預算績效審查監督。為落實預算法要求，財政部加快完善預算績效管理製度體係，中央部門績效目標管理、中央對地方專項轉移支付績效目標管理製度相繼出台，《預算績效管理工作考核辦法》修訂實施，我國預算績效管理改革駛入快車道。

　　2016年中央財政全麵推動全過程預算績效管理各項措施紮實落地，我國預算績效改革取得重大突破。一是績效目標基本實現全覆蓋。財政部組織專家和地方財政骨幹利用近3個月時間，采用“麵對麵”“一對一”的方式全麵審核中央本級2024個一級項目績效目標和所有中央對地方專項轉移支付績效目標，審核後的績效目標隨同2016年預算批複下達，第一次實現了績效目標隨同預算“同步上報、同步審核、同步批複”。二是績效監控和績效自評迅速推開。按照“先試點、後推開”的思路，2016年起財政部組織中央部門對所有項目支出開展績效執行監控和年終績效自評，貫通了預算績效管理全過程，形成了預算項目執行情況的“成績單”和“體檢表”。三是重點績效評價形成常態化機製。2016年起財政部每年選擇貫徹落實黨中央、國務院重大方針政策和決策部署，覆蓋麵廣、影響力大、社會關注度高、實施期長的重大政策和項目，由財政部預算評審中心和財政部各地監管局組織第三方機構和專家開展重點績效評價，評價結果作為改進管理、完善政策和安排以後年度預算的重要依據。四是績效信息公開取得曆史性突破。2016年首次將部分重點項目績效評價報告向人大報告、向社會公開，69個中央部門在決算中首次公開預算績效管理工作情況；2017年中央財政首次公開項目績效目標和績效自評結果，受到社會公眾的廣泛關注和認可。

　　在中央財政的帶動下，大部分地方特別是省級財政前移績效管理關口，積極推動全過程預算績效管理改革，加快設置預算績效目標、開展績效運行監控和績效自評試點，公開績效信息，績效改革進程加速推進。

　　黨的十九大為全麵實施預算績效管理改革指明了方向

　　黨的十九大明確提出“建立全麵規範透明、標準科學、約束有力的預算製度，全麵實施績效管理”，標誌著我國預算績效管理上升為國家戰略。2018年印發《中共中央  國務院關於全麵實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），對我國預算績效管理改革具有裏程碑意義。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對深化預算績效管理改革進一步作出明確部署，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理；加快轉變政府職能，健全重大政策事前評估和事後評價製度。

　　《意見》是黨中央、國務院關於預算績效管理的綱領性文件，是新時期預算績效管理工作的根本遵循，標誌著我國曆經十幾年探索和推動，正式確立“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”的預算績效管理模式。《意見》圍繞“全麵”和“績效”兩個關鍵點，從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度對全麵實施預算績效管理進行統籌謀劃和頂層設計，即構建全方位預算績效管理格局、建立全過程預算績效管理鏈條、完善全覆蓋預算績效管理體係。隨著《意見》的深入貫徹落實，我國預算績效管理製度體係持續完善。2018年以來，《關於推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》《扶貧項目資金績效管理辦法》《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》《項目支出績效評價管理辦法》《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》《社會保險基金預算績效管理辦法》等相繼出台，重點領域和重點環節績效管理有章可循，績效管理專業化水平大幅提升。

　　圍繞加快建成“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理體係的目標，財政部組織中央部門和地方財政著力深化預算績效管理改革，績效管理的廣度和深度不斷拓展，“政府花錢、講求績效”的理念深入人心，“花錢必問效、無效必問責”的績效管理機製初步建立。

　　從中央層麵看，以項目支出為主的全過程績效管理體係不斷完善，中央部門實現本級項目、中央與地方共同財政事權轉移支付和專項轉移支付績效管理全覆蓋，績效運行監控和績效自評質量穩步提升，重點績效評價和整體支出績效管理試點範圍不斷擴大，績效結果與預算安排、政策調整、改進管理的掛鉤機製逐步完善，績效信息向人大報告、向社會公開的機製不斷健全。

　　從地方層麵看，各省份將全麵實施預算績效管理作為財政工作的重點，配備專門績效管理機構和人員力量，完善績效管理製度和指標體係，省級財政部門積極督導市縣兩級全麵落實預算績效管理改革任務，績效信息公開範圍逐年擴大。28個有扶貧任務的省實現市縣層麵扶貧項目資金績效管理全覆蓋，為確保2020年實現打贏脫貧攻堅戰的戰略目標提供了重要支撐。北京市實施全成本預算績效管理，廣東、福建、湖北等省績效指標和標準體係逐步健全，湖南、四川等省建立了財政部門與同級人大、審計機關績效管理聯動機製，雲南、山西、廣西、貴州等省份的第三方績效評價不斷創新、績效結果應用越來越廣泛，預算績效管理進入提質增效的新階段。

　　十年來預算績效管理改革取得顯著成效

　　在黨中央、國務院的堅強領導下，在財政部黨組的統籌部署和有力推動下，各級財政部門不懈努力、砥礪前行，預算績效管理改革實現了從點到麵，從中央部門到地方各級政府，從試點探索到全麵實施的重大跨越，改革成效得到廣泛認可。

　　（一）預算績效管理從項目拓展到政策、部門、政府層麵，“全方位”管理格局基本建立。在項目和政策績效管理全麵覆蓋的基礎上，財政部組織中央部門加快設置整體支出績效目標，擴大所屬單位整體支出績效管理試點範圍，組織第三方力量對部分中央部門開展整體支出績效評價，逐步建立完善了定性和定量相結合的分層次、分領域的績效指標和標準體係。雲南、浙江、河南等省積極探索整體支出績效管理，北京、山東等省市對下級財政實行綜合績效評價試點，預算績效考核結果納入地方黨政領導班子和領導幹部高質量發展考核體係，各級政府“重績效、講績效、用績效”的局麵加快形成。

　　（二）績效管理貫穿預算編製、執行、決算各環節，“全過程”管理鏈條已經打通。中央層麵建立健全預算績效全流程管理閉環係統，所有部門及其所屬單位的全部預算項目資金納入績效管理，質量成效不斷提升。地方層麵全過程預算績效管理加快實施，績效目標管理全麵覆蓋省市縣三級地方政府預算項目。越來越多的省份將預算績效目標、監控和自評嵌入預算管理一體化係統，北京事前績效評估、山東濟南績效運行監控等成功經驗值得借鑒推廣。與此同時，中央部門和地方財政績效結果與預算編製、分配、調整等方麵的掛鉤機製日益完善，績效評估評價在壓減低效無效資金、優化支出結構方麵成效愈加明顯。

　　（三）“四本預算”和政府投融資領域績效管理全麵展開，“全覆蓋”管理體係初步形成。目前我國一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算已經形成規範化長效化績效管理機製，社會保險基金預算績效管理有了製度遵循。聚焦政府投資基金績效管理製度建設，逐步完善“募、投、管、退”全過程績效管理機製，中央財政和廈門等地積極開展政府投資基金績效評價，規範基金運作。全麵推動政府和社會資本合作（PPP）項目全生命周期績效管理，努力實現PPP項目物有所值、按效付費、風險可控。健全地方政府專項債券項目資金績效管理製度，建立“借、用、管、還”全過程績效管理機製，強化“舉債必問效、無效必問責”的責任和效益意識，防範化解債務風險。

　　（四）預算績效管理工作考核取得新突破，“指揮棒”引導財政高質量發展。按照《意見》要求，2022年財政部重新修訂中央部門和地方財政預算績效管理考核辦法，考核指標更加全麵科學，激勵約束作用更加凸顯。中央預算單位考核內容從預算績效管理工作拓展到預算管理綜合績效水平，包括重大決策部署財力保障、過緊日子要求、各類資源統籌等重大政策落實情況，預算編製執行和資產管理、預算信息化和預算透明度等方麵，考核結果排名通報並與部門預算安排掛鉤。地方財政考核內容從財政績效管理工作拓展到財政預算綜合績效水平，包括重大財稅政策落實、省以下財政體製改革推進情況，地方政府債務管理，財政透明度，預算管理一體化建設等，考核結果納入高質量發展綜合績效評價，與相關轉移支付資金和地方政府專項債券額度分配掛鉤。

　　（五）第三方機構、專家和社會公眾廣泛參與，績效管理齊抓共管局麵基本形成。積極引入並規範第三方機構參與預算績效管理，加強第三方機構參與預算績效評價業務監督，民主理財和社會監督的廣度和深度前所未有，大大提高了預算績效管理的專業性、客觀性和公正性。各級人大預算審查監督重點向支出預算和政策實施效果拓展，2017年以來全國人大預算工委每年審查中央決算時要求部分中央部門專題彙報預算績效管理情況，越來越多的地方將人大監督嵌入全過程績效管理鏈條。審計機關將年度預算績效情況作為審計重點，加大對績效目標設定及實現情況、重大項目和重大政策措施落實效果審計力度，績效審計工作取得明顯進展。

　　以咬定青山不放鬆的韌勁持續深化預算績效管理改革

　　（一）改革難度仍不可低估。一方麵，預算績效改革破舊立新，改變了以往的管理方式，增加了一定的工作量，在基層政府部門和單位人手緊的情況下，如找不到有效方法，容易出現預算績效管理流於形式等問題。另一方麵，通過績效管理發現問題、削減低效無效資金，難免會觸碰既得利益，阻礙和壓力不容小覷。展望未來，預算績效管理改革仍任重道遠，需要各級政府、各部門和單位主要領導幹部牢固樹立績效意識，更加重視績效工作，培養懂績效的專業人才，找到切實可行的工作方法，勇於擔當作為，發揚鬥爭精神，堅持不懈、久久為功。

　　（二）績效管理廣度仍要擴大。不積跬步，無以至千裏；不積小流，無以成江海。預算績效管理隻有量變到一定程度，才能達到質變，最終形成內生力量和行為習慣。目前我國社會保險基金預算、PPP項目、地方政府債務項目、政府投資基金實施績效管理的範圍仍然偏小，全過程預算績效管理剛剛起步，績效指標和評價方法仍在探索過程中，下一步需結合各自業務模式特點，全力推動績效管理，有效防範財政金融風險。

　　（三）改革深度還要挖掘。我國預算績效管理起步晚、見效快，得益於中國特色社會主義製度優勢。十年來的成功經驗表明，通過“自下而上”的積極探索，“自上而下”的經驗總結，再以製度化的形式在全國“一竿子插到底”地推進，必將事半功倍。下一步，無論是在核心績效指標和權重設定、標準選取、成本效益分析、問卷調查等方麵，還是在事前績效評估、績效運行監控、績效評價、結果應用等方麵，都應不斷總結規律，充分運用專業化、定量化分析工具和方法，借助信息技術手段，守正創新，提高預算績效管理科學性、實效性，讓預算績效管理改革本身創造更多價值，為節用裕民作出更大貢獻。

　　（四）績效信息透明度還需提升。預算績效信息公開是打造高效透明政府、提升政府公信力的重要手段。“十三五”時期績效信息公開成為各級政府預決算公開的亮點，得到社會廣泛認可，也成為預算績效管理改革的助推器。下一步，還應繼續加大公開力度，豐富公開渠道和形式，暢通人大代表、政協委員、專家、公眾和第三方機構參與渠道，通過民主參與、集體討論等程序，進一步提升預算績效管理公正性、責任感。

　　（五）績效監督力度還需加大。全麵實施預算績效管理是一項係統性工程，既要靠財政部門、預算部門持之以恒推進，也離不開監督體係保駕護航。當前我國預算績效管理改革已經進入攻堅期和深水區，需要貫通運用黨委巡視、人大審查、政府督查、財會監督、審計監督、群眾監督、輿論監督等形式，強化職能部門協作配合，凝聚監督合力，推動預算績效管理改革向縱深發展，推進國家治理體係和治理能力現代化目標早日實現。