專家評說全麵實施預算績效管理

        中共中央、國務院近日印發《關於全麵實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）明確，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體係，提高財政資源配置效率和使用效益，推動政府效能提升，加快實現國家治理體係和治理能力現代化。

專家學者認為，《意見》的出台是推進國家治理體係和治理能力現代化的內在要求，是增強政府公信力和執行力、提高人民群眾滿意度的有效途徑，是建設高效、責任、透明政府的重大舉措。

        政府治理方式的深刻變革

        “現代預算是現代國家的基礎和重要支柱，全麵實施預算績效管理的目的是建立有績效的現代國家。”複旦大學校長助理、教授苟燕楠認為，不牢固樹立績效理念，政府的公信力便弱；績效管理的廣度和深度不足，政府的執行力便差；績效激勵約束作用不強，政府的公共服務供給質量便低。

        他說，“我國當前正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，全麵實施預算績效管理是這個大棋局中的關鍵一招，目的在於抓住預算這個的樞機，推動政府率先全方位、全過程、全覆蓋轉型，推進國家治理體係和治理能力現代化，實現高質量發展。”

        上海國家會計學院（亞太財經與發展學院）黨委書記、院長、教授李扣慶說，《意見》是中央審議通過的首個關於預算績效管理的文件，體現了黨中央對這項工作的高度重視。《意見》的出台不僅將績效管理工作提升到前所未有的重要地位，而且對於全麵深化財稅體製改革和提升政府治理能力，優化公共資源配置和提高資源使用效率，具有十分重大的意義。

        第一，全麵實施績效管理是新時代推進國家治理體係和治理能力現代化過程中極為重要的一環。要用有限的公共資源引領社會資源配置、推動社會發展，就需要在加強預算的編製、執行和監測等各個環節工作的同時加強評價監督，從評價中不斷學習，確保我們以正確而高效的方式推動政府治理方式變革。第二，全麵實施績效管理是全麵從嚴治黨、防止腐敗、實現風清氣正的重要舉措。機製化、全方位地開展評價工作，並係統性地重視評價結果的使用，無疑是加強黨風廉政建設的有力武器。第三，全麵實施績效管理是解決不平衡不充分發展問題的重要手段。通過全麵實施績效管理，一方麵可以提升資源使用效率，加快發展進程；另一方麵，通過更好地設計評價指標體係，可以引導地區之間、城鄉之間均衡發展、共同富裕，滿足人民群眾對美好生活的需要。第四，全麵實施績效管理是對社會公眾關切政府績效提升的及時呼應。人民期盼著美好生活，期盼著更加優質的公共產品與公共服務，政府可以通過客觀公正的績效評價和評價結果透明公開的方式來積極主動地加以回應，有助於凝聚社會合力，也有助於切實提高政府的公信力和執行力。

        “全麵實施預算績效管理，是黨中央、國務院的重大決策部署。預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，對於推進我國政府治理體係與能力現代化具有重要意義。”中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長、教授喬寶雲認為，隨著國家治理理念的提出及其對財政效率提出的高要求，政府績效管理受到高度重視。我國通過“自上而下”頂層設計與“自下而上”實踐創新相結合，從中央到地方積極探索，預算績效管理逐漸進入法治軌道。

        中央財經大學教授童偉認為，《意見》為全麵實施預算績效管理勾畫了清晰的時間表和路線圖，具有目標明確、路徑清晰、層次分明、邏輯嚴密、內容詳實、切合實際等方麵的特點。《意見》將預算績效管理體係劃分為政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算三個層級，並將收入納入到績效考核範圍內，使預算績效管理的範圍更加寬闊，更加全麵，也更加嚴密。同時，《意見》還針對實際操作中的很多模糊之處或難點進行了規範，如事前績效評估的要點、部門評價的核心要素等，都是平時實際操作中爭議較大、難點較為集中的領域，《意見》的發布對後續評價指標體係的設置以及績效評價的開展具有很強的指導意義。

        確保評價質量至關重要

        “在全麵實施預算績效管理的過程中，確保評價的質量至關重要。展望未來，還需要加快推進績效評價高質量發展，促進預算績效管理提檔加速。”李扣慶指出，第一，高質量的績效評價工作離不開高質量的評價隊伍建設。近年來，會計師事務所、高等院校和研究機構積極參與績效評價工作，積累了比較豐富的實踐經驗，但全麵推進預算績效管理工作，對人才隊伍的數量、質量、結構和規模都提出了更高的要求，需要進一步加強人才培養，持續開展相關能力建設活動。第二，高質量績效評價工作離不開高質量的評價實踐。良好的績效是社會各界的共同追求。重視評價理論研究、重視對評價實踐的總結推進，積極借鑒與整合相關國際經驗與國內優秀實踐，不斷優化評價實踐規範，有助於績效評價工作少走彎路，更好地促進政府公共管理改革。第三，高質量績效評價工作離不開高質量的數據。數據的質量決定了評價的質量。要加強社會誠信建設，加強不同層次、不同部門之間的協同，打破數據壁壘，加強對大數據、互聯網、雲計算、區塊鏈等技術在評價工作中的運用，為高質量評價提供強有力的基礎支撐。

        對於《意見》提出的全方位、全過程、全覆蓋，苟燕楠有著自己的理解。他認為，全方位，旨在係統推進。政府層麵的核心是可控，收入實事求是，債務總量控製，支出量力而行、突出重點並合理安排民生標準和範圍，增強財政可持續性；部門層麵的核心是可問責，部門收支全麵納入預算績效管理，賦予部門更多的管理自主權，以預算為主線提升綜合績效；政策和項目的核心是可衡量，運用績效信息優化資源配置，提升部門管理能力，調整政策方向和重點。

        全過程，旨在形成閉環。預算編製階段，要在財力允許的前提下，圍繞績效目標界定、調整部門職能；分解、整合政策任務；明確、落實項目責任；同時，避免繁文縟節、信息超載。預算評估階段，要建立績效指標和標準體係，為評估實施提供基準；要加強預算單位相關人員隊伍建設，有效應對預算編製要求提高和相關工作量的大幅增加；要發展預算技術，加強信息化建設，促進互聯互通，全麵提升績效數據分析能力。在預算執行階段，關鍵是預算部門全麵負責、真抓實幹，要有確保績效落實的實施方案、管理機製、創新方法、控製措施，這意味著部門管理能力和績效的全麵提升。評價和結果運用階段，首先要確保人民群眾的知情權和參與，預算從群眾中來，到群眾中去，這是最大的績效；對部門實施問責是手段，目的是提升績效，要探索多樣化的激勵機製，績效主要來自預算部門的主動探索和創新，運用新技術、新方法、新模式，在規範管理的同時提升績效是必須回應的階段性命題。要影響預算分配，既要避免績效評價流於形式、不痛不癢，績效信息和評價結果閑置，也要防止就事論事或脫離實際簡單掛鉤，造成不必要的扭曲。

        全覆蓋，旨在全麵問責。一方麵，一般公共預算與其他財政性資金預算統籌平衡，分類管理，和而不同；另一方麵，預算績效管理全麵覆蓋以往較少關注的涉及一般公共預算投入的政府投資基金等、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，真正做到財政性資金所到之處，均須明確績效目標，實施追蹤問效。

        在喬寶雲看來，自2003年以來，在中央和地方各級政府大力推動下，公共績效評價工作的覆蓋麵不斷擴大，製度規範不斷健全與完善，各地政府也在探索中不斷完善實施預算績效管理的製度框架，在實踐中不斷發展，有力地推進了政府問責、現代財政製度建設，提高了財政資源配置，有效地推進了政府治理體係與能力現代化。不過，我國預算績效管理在現階段尚未形成政府績效管理的有效價值鏈，在政府問責的權威性、評價指標的客觀性和政府能力發展的持續性等方麵仍麵臨挑戰，需要不斷探索、發展。此次《意見》明確提出樹立正確政績觀、創新預算管理方式、突出績效導向、落實主體責任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現預算和績效管理一體化，為預算績效管理明確了發展的方向、路徑，並提供了根本性的製度保障。

        “現代財政管理的重要抓手就是全麵推行預算績效。預算績效管理是一項長期的工作，難度很大，因為財政公共支出非常複雜，許多標準很難量化。”上海財經大學中國公共財政研究院執行院長、教授劉小川認為，要落實好這項工作，需做到以下幾點：一是財政部切實發揮組織協調作用，中央和省級相關政府部門積極參與。二是評價指標設定必須科學各理，評價方法必須落實細致到位。三是樹立預算績效管理工作中的全方位、全過程、全覆蓋的理念。要加強宣傳與教育，全麵促進信息公開透明。四是盡快建立統一的預算績效信息管理體係。五是製定明確的全麵實施預算績效管理工作行動規劃，包括工作目標、行動步驟、組織領導和保障監督等。