高質量推進績效管理再“破冰”——廣東省財政預算績效指標庫建設紀實

　　15年前，廣東省財政廳對民營科技園(區)建設專項資金4.2億元實施績效評價，成為地方財政支出績效評價破冰之舉。時任廣東省財政廳廳長劉昆曾評價說：“廣東‘陽光財政’的建設得益於在改革開放中廣東先行一步，為公共財政管理改革及早啟動、不斷深入創造了條件。”

　　15年來，從財政支出績效評價到預算績效管理，廣東一直走在全國前列，形成了具有廣東特色的預算績效管理體係。

　　黨的十九大報告指出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。高質量發展需要各領域全方位指標體係建設，而作為政府管理重要內容的財政預算績效管理，也要通過相應的指標體係建設，促進財政支出結構優化，提高資金使用效益，更好地服務和保障經濟高質量發展。

　　不久前，廣東省財政廳將曆時1年多研究製定的《廣東省財政預算績效指標庫》印發給全省各級財政部門和省直各業務主管部門。該指標庫共計收錄20個行業大類、52個子類、277個資金用途、2589個績效指標，形成相對完整的指標體係，為全麵實施績效管理提供了強有力的基礎依據。

　　富有創新 重在實用

　　長達480頁的《廣東省財政預算績效指標庫》，在創新性、實用性上下足了功夫。

　　看內容：該指標庫兼顧了政府收支分類科目設置、各部門主要工作職能及全部專項資金使用方向，在指標設置上共分為20個大類，包括通用類指標和行業類指標。各大類指標在總體架構上再分為3個層級，其中：一級指標分為產出、效益兩方麵的指標，二級指標分為數量、時效、質量、成本、社會效益、經濟效益、生態效益等七方麵的指標，以上這兩級指標均使用了財政部通用的指標分類;三級指標為各部門和行業細化的個性化指標。作為指標庫建設的重點，指標庫對每個三級指標都設計了資金用途、指標名稱、所屬的一二級指標分類、指標解釋、指標出處(依據)、評分標準、指標標準值、指標曆史值、指標取值來源、其他地區參考值、指標適用層級、指標適用的評價類型、關鍵字等13個信息項。

　　看亮點：一是從定性信息向定量數據轉變。除指標名稱、指標解釋等基本信息外，更加注重指標數據信息的收集，增加了指標出處(依據)、指標標準值、曆史指標值、數據來源等信息項。二是從財政部門自建自用向各級各部門共建共享轉變。由財政部門搭建起基本框架和基礎數據後，賦予各級各有關部門管理維護本部門指標的權限，充分調動各方積極性。三是從靜態編製向動態管理轉變。打破了按年度固化績效指標編製的限製，指標入庫、調整、退庫均有明確的規範。四是從單向使用向綜合應用轉變。遵循財政部將三級績效指標的通行做法，在一級指標、二級指標按共性分類的基礎上，主要對三級指標進行細化。在做個性化創新探索的同時，也能夠滿足財政部預算績效管理的各項工作需要。五是從績效依靠“人為判斷”向“數字應用”轉變。

　　看應用：根據全麵實施預算績效管理的有關要求，指標庫的作用將體現在預算績效管理全過程中。一是預算編製階段進行績效目標申報審核時，明確由預算單位依托指標庫編製績效目標，即必須從指標庫中挑選合適的績效指標填入項目績效目標中並明確目標值，從而有效解決因部門不清楚如何填報績效指標導致績效目標無法做實的問題。財政部門同樣依托指標庫審核績效目標，通過調取指標庫中的曆史指標值與部門填報的目標值進行比對等方式，有效解決因財政部門與預算部門之間信息不對稱而無法對績效目標合理性進行判斷的問題。二是預算執行過程中開展績效運行監控和績效評價時，財政部門依托指標庫跟蹤和評價績效目標的落實和完成情況。通過將績效目標中設定的目標值與指標的當期實際數值、指標庫中保存的曆史參考值進行綜合比對和分析，科學判斷財政資金和項目的績效情況。指標當期的實際數值也將被及時收錄到指標庫中，作為下一期績效管理的參考。

　　看操作：實用性是廣東省績效指標庫建設的落腳點，從目前廣東省正在開展的一些重要工作來看，績效指標庫的可用性較高。一是可以通過類型檢索，直接抽取可用指標;二是可以通過關鍵詞搜索，形成各功能指標集。廣東省績效指標庫的“關鍵詞”一欄，羅列了產業產權、經濟發展、技術改造、農村農業、優撫對象醫療、基本公共服務均等化等362個關鍵詞。通過這些關鍵詞的搜索，形成不同功能的指標集，便於更有針對性地開展工作。

　　找準定位 精雕細琢

　　從無到有地設立、構建一套全新並符合廣東實際的指標庫，從一開始就充滿難度。準確定位、找準突破口尤為重要。廣東省財政廳績效管理處負責人告訴記者，該省的績效指標庫建設工作內外結合、上下聯動，共經曆了5個階段。

　　第一階段：全麵調研，搭建框架。全麵收集財政部、省內外的指標體係研究的文件及材料，通過對比分析，研討績效指標庫建設的基本思路和框架結構;開展地市實地調研，通過座談交流，研討績效指標庫建設的組成部分和數據信息。結合廣東省績效管理開展實際和指標體係積累情況，研討績效指標庫建設的重點內容和突出亮點。在充分調研的基礎上，廣東省財政預算績效指標庫形成了兼容中央財政資金績效管理指標體係、突出廣東財政資金績效管理特色的建設思路。

　　第二階段：分類收集，形成體係。針對列入廣東省2017年省級財政專項資金清單範圍的全部(共50項)資金，選取財政、文化、體育、醫療等各行業專家組成指標庫設計團隊，並聘請績效管理類專家作為技術顧問。根據財政資金分配基礎信息、部門職能文件、工作規劃和實施方案，借助網絡資源，專家各自研究擅長領域的專項資金特點和屬性，全麵收集行業指標的信息內容，初步形成20個領域的績效指標庫數據集合，包括3278個個性化指標和152個共性指標。再通過不同界別專家的交叉審核，換位提出意見，形成了3004個個性化績效指標。

　　第三階段：上門請教，提煉指標。省財政廳有關負責人帶隊、由行業專家、績效管理專家、財務專家組成績效指標庫研究小組，對專項資金涉及的41個省直業務主管部門采取逐個單位上門座談研究等方式，麵對麵了解部門情況和重點工作，點對點對個性化績效指標逐一討論，整合類似指標及內容，刪減不適用指標，增加新指標及信息。通過整理分析和分類篩選，對有明確來源依據、有確定指標值、有合理評分標準的先納入指標庫，將信息完整性不足的作為備選指標，待進一步確認後再進入績效指標庫管理。

　　第四階段：專業論證，規範可行。邀請本地高校績效管理專家、第三方機構人員和預算單位業務代表等12位有關人員，采取網上提意見和現場論證會兩種方式對績效指標庫進行專業的研究論證。網上提意見，主要圍繞績效指標庫的科學性、實用性、完備性等提出意見，績效指標庫研究小組根據反饋意見進一步修改完善。現場論證會主要圍繞績效指標庫的規範性、可操作性等進行論證，除提出部分具體完善意見外，與會人員一致認為指標庫建設可行，具備了出台的條件。

　　第五階段：廣征意見，完善內容。廣東省財政廳向績效指標庫涉及的41個省業務主管部門和22個財政廳內部處室征求了意見，有11個部門和5個處室提出具體修改意見共29條。績效管理指標庫研究小組對反饋意見整理分類並逐一分析後，對績效指標庫有關內容再次進行了補充完善。在此基礎上，廣東省財政廳召開廳長辦公會議，以更高的角度、更寬的視野、更遠的謀劃，對績效指標庫提出了完善意見。最終，廣東省形成了“一個庫+ N個集”。其中，“一個庫”即廣東省財政預算績效指標庫，“N個集”即精準扶貧績效指標集、汙染防治績效指標集等眾多功能庫。

　　解困提效 立竿見影

　　對於預算績效指標庫的價值，長期參與績效評價工作的社會中介機構有著很深體會。

　　全國政協委員、廣東國眾聯行資產評估土地房地產估價規劃谘詢有限公司董事長黃西勤告訴記者，第三方機構開展工作的重點和難點，主要在於多發的指標歧義現象、複雜的個性指標的提煉和量化，以及繁難的評價指標認定。“廣東省財政預算績效指標庫的建立，為我們第三方機構在項目績效評價過程中進一步提升工作效率與效益帶來了福音。”黃西勤分析道，該指標庫具有通用性、豐富性和標準性，指標庫的設計及績效指標的收錄，兼容了本省的實際情況與財政部的績效管理指標框架體係;而且，指標庫各指標分類、出處明確，實現了大數據分析、係統自動推薦匹配等智能化功能，並按照共建共享、動態更新的理念進行管理，有很強的實用性。

　　“參與廣東省績效管理工作已十餘年，無論是在績效目標審核、還是實施績效評價，績效指標的設定是一個重點，更是一個難點。今年，廣東省財政廳終於解決了這個難題，這無疑給參與績效管理第三方機構帶來了很大的指引與便利。”廣東粵誠會計師事務所謝星認為，就績效評價來說，績效指標庫的作用可以從三方麵體現出來：輕鬆選定績效評價指標、評分標準更加明確合理、提高績效評價工作質量。

　　作為預算單位的代表，廣東省水利廳有關負責人也對預算績效指標庫的建立讚譽有加。他認為，建立指標庫的意義，是能夠強化各部門的績效管理理念，有利於推進全麵實施績效管理;有利於統籌兼顧，抓好績效目標申報審核管理;有利於定期跟蹤，實施績效過程監督管理;有利於統一評價標準，提高績效評價結果的公信力。“指標庫”的問世，也給水利部門下一步的資金管理工作指明了方向。下一步，廣東水利部門要在加強績效目標設置管理、提高績效評價質量、績效目標動態管理等幾個方麵下功夫。