兩轉變 兩精簡 兩提高——廣東深化預算編製執行監督管理改革的努力探索

為貫徹落實黨的十九大關於建立全麵規範透明、標準科學、約束有力的預算製度，全麵實施績效管理的決策部署，貫徹落實預算法精神，2018年5月，廣東省出台《關於深化省級預算編製執行監督管理改革的意見》，以“依法依規、簡政放權、績效導向、風險防控”為原則，以預算管理“放管服”改革為抓手，通過“兩轉變、兩精簡”，實現“兩提高”（即部門權責配置從預算管理權責交叉轉變為權責明晰、各負其責，財政管理重心從全流程預算管控轉變為聚焦預算編製和監管；精簡財政資金和項目審批事項，精簡預算執行流程；提高各方積極性，提高財政資金使用效益）。隨著改革穩步推進，推動了管財用財理念與預算管理方式發生深刻轉變，有效提升了政府行政效率效能與財政資金使用效益，改革“牽一發而動全身”的效應逐步顯現。

一、改革主要內容

廣東省級預算編製執行監督管理改革通過部門權責和財政管理重心“兩轉變”、項目審批和預算執行流程“兩精簡”，實現各方積極性和資金使用效益“兩提高”。主要內容包括：

——聚焦厘清部門職責，優化預算管理各環節權責劃分。貫徹落實預算法關於“各部門各單位是預算執行主體”的規定，明晰主管部門預算執行的主體責任，全麵負責本部門預算執行，製定本部門分管資金分配使用方案，對資金支出進度、績效、安全和規範等負責。同時，推動財政部門管理重心轉移，突出主責主業，聚焦預算編製和預算監管，負責具體組織總預算執行，不直接參與具體項目審批等事務。

——聚焦科學編製預算，提高預算精準性和權威性。做實做細部門項目庫，申請列入預算的原則上提前一年入庫，提高年初預算到位率；加強全口徑政府預算統籌，集中財力辦大事；推進預算編製標準化建設，健全預算支出定額標準體係，推動預算編製有標準可循；全麵實行績效目標審核，加強對支出和政策預期績效研判，提高預算編製精準性；健全預算安排與績效目標、資金使用效果、審計整改結果掛鉤的激勵約束機製，堅決撤銷無效資金、削減低效資金。

——聚焦提升支出效率，精簡審批環節和流程。精簡項目審批事項和流程，主管部門獨立負責項目審批事項，財政部門不再直接參與；推廣“大專項+任務清單”模式，盡可能下放給市縣或用款單位自行審批具體項目；優化預算執行流程，全麵推進國庫集中支付電子化管理，改進政府采購流程，精簡基建項目財政資金撥付程序。

——聚焦規範預算執行，嚴格預算調整調劑程序。嚴格執行省人大批準的預算，未經法定程序不得調整，年中出台的新增財政支出的政策措施原則上列入以後年度預算安排，確需當年支出的，優先在本部門預算和跨部門相關資金中統籌解決；嚴格控製預算調劑，確需調劑的，省業務主管部門應在預算法和財政部門規定的範圍內辦理，調劑金額達到該項支出總額的10%及以上的，報分管省領導審批，達到總額的20%及以上的，經分管省領導和分管財政部門的省領導審核後，報省政府主要領導同誌審批。

——聚焦提高資金效益，強化績效監管和風險防控。全麵實施績效管理，推動績效管理貫穿預算編製、執行和監督環節；嚴格審計監督，落實“誰審批、誰使用、誰負責”的原則，對直接負責資金分配使用的省業務主管部門和市縣進行審計監督；加強內控管理，確保市縣和用款單位對下放具體項目審批權的資金“接得住”“管得好”；加強信息手段監管，依托“數字政府”建設全省一體化信息平台，建立全過程留痕管理機製，實現全省預算管理動態聯網監督。

二、改革推動的四個新變化   

改革實施半年以來，改革的各項措施逐步落實落細，有效推動政府職能、部門權責劃分、理財思想觀念和工作方式的轉變，促進了財政資金使用效率和效益的全麵提升。

一是推動管財用財理念發生轉變。改變以往“劃標準要錢、報項目分錢、不問效花錢”的粗放式預算管理模式，改革後，部門和市縣的理財自主性提升，各方理財謀事的責任感明顯增強，“先談錢後謀事”轉變為“先謀事後談錢”，先有幹事方案再研究資金安排成為預算管理的基本原則;“重分配輕管理”轉變為“花錢必問效”，“劃標準要錢、報項目分錢、不問效花錢”的粗放預算管理模式得到改變，強化了績效責任意識;“保姆式財政”轉變為“部門自主理財”，強化了聚焦主業意識。

二是有效提升了行政效率效能。改革推進“財政向部門”和“省級向市縣”的“兩個放權”，財政資金使用更加貼合實際。改革後，財政部門更加集中精力引導部門和市縣優化財政資源配置、加強財政資金管理、統籌財力使用工作，推動部門和市縣進一步提高政治站位和大局意識，促進預算安排與中央和省委、省政府的決策部署、全省上下級部門之間的資金管理方式、資金投向與市縣經濟社會發展三個方麵“更加協同”。部門對本部門負責的預算編製、執行和監督事項獨立抉擇，自主決策、自主組織開展，各項工作節約時間50%以上，行政效率效能明顯提高。

三是推動預算管理方式更加科學。改革明確財政部門轉變工作重心，更加聚焦預算編製和預算監督。改革後，財政部門“以審代管”、“全程參與”的預算管理方式轉變為“政策導向”、“績效導向”和“標準導向”，2018年通過建立落實預算統籌、績效管理、項目庫、重大項目預算評審和績效評估、支出標準體係、動態監控、預算執行高效機製、預算監督結果約束機製、省領導專題研究部門預算、集中會審部門預算等“十項新機製”，推動預算管理方式向公開規範透明、標準科學、約束有力、全麵實施績效管理轉變。

四是提升了財政資金使用效率和效益。改革促進預算編製、執行、監督各環節優化流程、改進管理、大量精簡審核事項，“大專項+任務清單”模式普遍采用，具體項目審批權基本下放市縣和用款單位。改革後，高效便捷、精準到位的財政資金使用機製逐步完善。支出進度進一步提升，2018年7月後，廣東省預算支出進度在全國排名比上年同期顯著前進了17-19個名次；資金績效進一步提升，部門成為審計監督的直接責任主體，2019年預算編製實行了績效評價結果、審計結果和支出進度與預算編製定量掛鉤的機製，對支出進度差、資金結存較多、使用效果不好的項目資金進行壓減調整，對績效評價結果為“中”、“低”、“差”的項目，結合項目實際進行壓減，調整用途或不予安排。

三、下一步工作思路

改革在取得初步效果的同時，現階段仍然存在部門和市縣對改革精神理解不到位、新的管財用財理念轉變不到位、改革工作機製和配套製度還不完善、部門權責劃分還不清晰、落實改革責任和強化改革約束還不夠有力等問題，亟需加強規範、指導和監督。接下來，廣東將繼續全麵推進預算編製執行監督管理改革。一是深入推進改革在全省的落地實施，督導市縣細化完善改革實施方案、工作機製、權責清單，層層落實改革責任。二是找準科學編製預算的抓手，健全預算編製標準規範，加強項目庫管理，發揮項目庫在預算編製中的基礎作用，開展重大項目評審，完善支出標準體係建設，實行預算執行情況與預算編製掛鉤。三是做實全省“一盤棋”的工作機製，橫向上，建立部門與財政高效協同的財政資源優化配置機製;縱向上，建立全省統一的預算管理標準規範體係、全省統一的信息管理平台和全省目標一致的財政資金優化配置機製。四是全麵統籌預算資金、債券資金和各類政府資產資源，構建大財政大預算大債務格局，集中財力辦大事。五是推進全麵實施預算績效管理，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體係，推進預算績效管理製度化、規範化、標準化、信息化，完善績效結果與預算安排和政策調整掛鉤機製，實現“花錢必問效、無效必問責”。